2016/05/09

冷静前行——紧随中国跨境电子商务规则的变化

作者:肖马克(合伙人)陈兵(合伙人)

最新重要评注:本文英文版首次发表于2016年5月9日。截止中英文版本发布之日,已有尚未证实的消息显示,跨境电商可能近期会有新的政策出台。新政策可能会给予需要在中国注册或备案的产品更长时间的过渡期

从中国政府鼓励保税区的运用以来,中国跨境电子商务在过去的两年间发生了跨越式发展。一些评论认为2015年跨境电子商务交易额可能已经超过3万亿美元。其影响并不仅限于中国,许多跨国公司亦见证了因中国电子商务发展而股价倍增的盛况。对于很多产品和公司而言,跨境电子商务也从向中国消费者销售的可选择途径之一变成了唯一途径。

正当一切蓬勃发展之时,对中国跨境电子商务未来命运的担忧却突然出现。这些担忧源自2016年4月由包括财政部、海关总署、国家税务总局、食品药品监督管理总局、商务部、国家质量监督检验检疫在内的多个中国监管部门发布的系列新规。

尽管中国政府部门还未公开澄清过新规颁布的根本动机,但我们更倾向于理解中国政府部门并不是试图停止跨境电子商务的发展,而是为了对其进行更好地规范并从中增加税收。

许多企业应当还记得,在新法规发布前的2016年1月,中国政府决定新设一批跨境电子商务综合试验区,该政策涵盖到12个城市。在当时,这被理所当然地解读为中国政府有意进一步促进跨境电子商务。

因此,我们认为新规并不是政府意图停止发展跨境电子商务的征兆,而是随着跨境电子商务的交易量的逐渐增长,当局很难忽视诸多跨国公司以此模式规避中国的产品标准和税负,并向中国售卖具有商业规模数量的产品。随着跨境电子商务的壮大,新的监管规则的出台也是可以预期的。

其实多数企业已经预料到当前监管体制的变化只是时间问题。遗憾的是,已经出台的新规内容不甚清晰,且因为由多个不同监管部门发布,所以存在执行上的协调合作问题。相应的,新的监管规则带来了许多问题和担忧。

首要问题:哪些类型的跨境电子商务被规范?

“跨境电子商务”的定义并未出现在国家层面的法律法规中。

为本文之目的,我们将跨境电子商务限定为通过与海关联网的交易平台进行的跨境电子商务,这也是新的监管规则主要管辖的跨境电子商务类型[1]。这类电子商务可进一步分为两种广为采用的模式,即:(1)保税备货模式,在该模式下货物先被运到中国的保税区;[2]及(2)通过与海关联网的交易平台进行的直邮模式[3]

新的监管规则并不影响通过未与海关联网的交易平台进行销售的直邮模式,也不影响广为流行的消费者对消费者的“代购”模式。前述直邮模式和代购模式将继续以个人物品进口对待。向海关进行相关申报的义务在于收货人一方,同时产品将被征收行邮税。值得注意的是,行邮税的税率最近也有所调整[4]

发生了什么?

相关部门于2016年3月24日发布了(于2016年4月8日生效)《关于跨境电子商务零售进口税收政策的通知》(“电商税收通知”),随后又在2016年4月7日发布了《跨境电子商务零售进口商品清单》(“正面清单”)。紧接着在2016年4月15日发布了第二批正面清单以补充第一批的内容,并澄清了部分模糊之处。

鉴于规范带来的争议和困惑,财政部关税司针对正面清单发布了一些官方解释。尽管如此,仍有一些问题没有明确的答案。

什么是明确的?

尽管多数评论都专注于不明确的部分,但其实有相当一部分内容已经明确:

正面清单所涵盖的产品 – 第一批正面清单涵盖了1142条关税号,第二批正面清单又补充了151条。第一批正面清单涵盖了大部分通过跨境电子商务销售流行产品,但某些敏感产品如特定奶制品、生鲜食品被排除在外。第二批正面清单上补充的产品主要涉及生鲜鲜食品、保健食品、谷物、粮油产品、草药、液态奶、成人食用乳粉、化妆品和医疗设备。可以明确的是在任一清单列出的产品可以通过跨境电子商务的模式进口。

正面清单是 “允许 或 禁止”的列表 – 最初,电商税收通知看似是调整产品税率的监管规则,即调整正面清单上产品的税率。然而,尽管新的监管规则中没有明示,我们与相关政府部门的咨询表明,大体来说该列表已被解读为用以判定产品能通过跨境电子商务销售的“允许或禁止”清单。所以,未被列入正面清单的产品,无论其是否已取得中国的注册,将不能通过跨境电子商务模式进口。

某些产品的注册/备案要求 – 尽管其细节和期限还不明确,但已经明确的是某些通过跨境电子商务进口的产品将需要获得中国法下要求的注册/备案。主要的注册/备案要求如下:

(1)生鲜食品与肉制品

第二批正面清单列出了诸如水果、海鲜及牛奶等生鲜食品和部分肉制品。然而,根据清单备注的要求,大部分上述食品将只能通过保税备货模式销售。这一要求的原因应该是由于相比于直邮模式,保税备货模式可采取较为严格的检疫程序,因而能够更好地确保产品的安全性。

根据现有规定,特定肉类、海鲜和乳制品需要获得进口食品境外生产企业的注册。正面清单并未明确提及该方面的注册要求。当前各地方政府机关对于通过跨境电子商务进口的食品是否需要该注册有不同的理解。

(2)婴幼儿配方产品

婴幼儿配方产品包括婴幼儿配方乳粉及婴幼儿配方食品。新修订的《食品安全法》中规定了两者均需要进行新配方注册/备案。然而,需要注意的是,这些要求的适用有所不同,简要概述如下:

  • 婴幼儿配方乳粉

就婴幼儿配方乳粉而言,《食品安全法》规定了婴幼儿配方乳粉的配方需在食品药品监督管理部门注册,但值得注意的是至今针对进口婴幼儿配方乳粉的注册具体规定还未出台。在财政部关税司发布的《跨境电子商务零售进口商品清单(第一批)》有关商品备注的说明(“第一次说明”)中,政府部门第一次明确,在2018年1月1日前,该类配方不强制要求注册。该时间点要求同样适用通过跨境电子商务销售的产品。

  • 婴幼儿配方食品

对于婴幼儿配方食品,《食品安全法》要求其原料、食品添加剂、配方和标签向国家食品药品监督管理部门备案。然而,其相关实施细则还未出台,同时在任何官方的解释中都没有提及一个确定的备案实施期限。我们从与政府部门的非正式咨询中了解到,当前该项备案并未实施。我们预计备案期限将在近期公布。然而,鉴于备案申请的难度相比注册要小,故预计时间期限相比婴幼儿配方乳粉的可能会更短一些。

(3)特殊医学用途配方食品

《食品安全法》要求特殊医学用途配方食品(即具有特定营养用途须经专门处理或配制,并在医生监督下被使用的食品)需进行配方注册。该配方注册管理办法也已出台,并将于2016年7月1日生效。在财政部关税司发布的《跨境电子商务零售进口商品清单(第二批)》有关商品备注的说明(“第二次说明”)中,有关机关确认,2018年1月1日起,通过跨境电子商务销售的特殊医学用途配方食品将强制要求注册。

(4)保健食品

列入正面清单的保健食品主要涉及动物油、维他命和矿物质。

根据《食品安全法》和《保健食品注册和备案管理办法》(将于2016年7月1日生效,“管理办法”),首次进口的保健食品需向国家食品药品监督管理部门注册,属于补充维生素和矿物质的保健品(且其原料在指定目录中)仅需要于食品药品监督管理局备案。根据第二次说明,通过跨境电商销售的保健食品也适用上述规定,且于2016年7月1日正式实施适用。

(5)化妆品

根据现有规定,首次进口化妆品需要取得化妆品许可批件。而正面清单也将首次进口的化妆品的销售排除在外。另外,第一次说明中明确规定,通过跨境电商销售的化妆品需要获得批准或备案证书。

年度最大进口限额 - 电商税收通知中,个人年度购买限额是20,000元人民币。通过行邮方式进行的个人物品进口不适用该等限额。规定中还要求个人单次购买的物品价值不超过2,000元人民币,该限额高于现有的1,000元人民币的个人物品进口单次限额。

什么是未明确的?

即便已发布多项监管规则,仍然还有一些问题尚不明确。其中最重要的开放问题包括:

保健食品注册时限/指南 – 虽然婴幼儿配方乳粉产品的配方注册面临明确的期限,第二次说明并没有明确为保健食品注册备案提供任何截止期限或过渡期。从我们向有关政府部门的非正式咨询结果了解到,他们也正在等待国家层面有关部门更详细的指示。困难的地方在于,尽管距离新的注册/备案期限已不到两个月,这些有关注册/备案的指南至今仍未公布。

什么是保健食品?什么是食品? - 以往有许多企业会将保健食品产品,如维生素,矿物质和其他营养物质宣称为普通食品,以此来规避注册或备案要求。尽管现在情况还不明确,但可以预计企业将会需要开始遵守管理办法和《保健食品原料目录》(征求意见稿已公布)。大体上来看,将保健食品以食品作为伪装进口将不再可行。

注册还是备案?-  一个重要的问题是保健食品的注册/备案要求将会怎样在跨境电子商务领域实行。很多跨国公司最主要的担忧是将会被要求获得保健食品注册,而这样的注册手续在实践中需要2到3年。一个可能的解决方式是,相较于注册,政府部门有可能要求更为简便的备案。这样的过程则大概需要几个月而不是几年。

虽然这个问题肯定还需要有关部门的进一步明确,实践中备案的普遍做法是食品药品监督管理部门会对在国外销售的产品要求一份配料表、配方和标签。但是,这对于跨国公司来说也仍存在着风险,因为这样的产品进口到中国需要1)和在其他市场上销售的产品使用完全相同的配方;2)符合中国的标准。这写将会是很重要的问题因为中国有着非常具体的产品标准,很多高质量的产品也不一定能符合这些标准(比如某些成分的含量;在国外普遍使用的某种成分在中国可能并不允许被使用等)。另外一个值得考虑的问题是营养素补充剂是否具有功能性效果,若有则可能需要全面的测试 – 比如人体测试,这些测试将会非常耗时(最多可达36个月)。

对于跨境电子商务的影响?

这个问题自然是目前最大的未知。对未来做的谨慎预测如下:

中期看好 -  如果假定政府的主要动机是就进口公平地征税以及确保产品符合中国的标准,另一方面中国的消费者又对中国市场不能提供的产品有着强烈需求或者对这些产品持续保持着更大的信任度,那么在中期内问题将被解决,跨境电子商务也会继续繁荣。

直邮模式的不确定性 – 如果新的监管规则严格实施,我们预计很多企业将会寻求直邮模式作为解决方案(即通过未与中国海关联网的网站销售,然后自国外或香港的以个人包裹寄至中国消费者)。这反过来会导致邮件数量的急剧增加,尤其是那些需要向中国有关部门注册/备案的产品。如果这种情况出现,我们预计中国海关会对此进行严密监控,且对这种操作方式进行管控的新的监管规则也很可能会出台。同时,这也会极大地影响众多的代购者和其他B2C服务提供者的销售情况。相应的,考虑通过直邮模式进行销售的企业应当考虑到该模式未来运行中存在的不确定性。

同时,在实践中直邮不能享受便利的通关措施,且其在运输的过程中遭受损失的可能性更大。因此,不管是消费者体验还是商业模式都无法确保。还需注意的是,行邮税的税率已提高,海关也很可能对于征税和申报采取更为严格的措施。

大量的产品将可能转阵普通贸易甚至当地生产 – 依靠大销量的跨国公司可能会发现,依赖一般贸易甚至当地生产会比依赖跨境电子商务更具吸引力,尽管许多跨国公司相信他们产品的吸引力的很大部分源于它们是海外生产的。一些产品将很有可能一直需要进口,同样的,在某个阶段,企业将很有可能需要在当地大量生产产品否则只能听任法律的变化摆布。值得注意的是,普通贸易项下和当地生产的产品均需要符合中国有关注册的要求。

总结

新的监管规则显示了中国政府对于通过跨境电子商务销售的产品实行征税和注册/备案的双重要求。

虽然仍存在诸多问题,我们还是要提醒跨国公司不要消极等待也不要惊慌。

我们建议可能受影响的跨国公司保持冷静并通过采取以下措施继续前行:

检查具体产品的注册/备案状态 – 是否已经提交相关的注册/备案申请?你的产品是否需要注册或备案?

迅速行动 – 可以预见的是将会有很多申请被递交至国家食品药品监督管理部门。相应的,为了让申请尽快推进,迅速行动就显得尤为重要。同时,随着时间的推移,申请手续也很有可能会变得更加复杂而非更加简便。

考虑你的产品 –某些曾经作为食品进口的产品将需要取得保健食品注册,这将涉及复杂的流程。另一方面,如果只需要备案而非注册,一些产品可能享有较为简单的程序。

观察形势 – 接下来的12个月形势将有可能不断变化。更多的实施细则将有可能出台,同时各地实施情况也可能各不相同,所以企业需要紧密审慎地观察形势。

编者注:本文同步发表于金杜中国法律博客(Chinalawinsight.com)


[1]通过未与中国海关联网的交易平台进行的跨境电子商务销售,如果能够提供交易、支付、物流电子信息也可以适用新的监管规则。但实践中,如果网站未与中国海关联网,则提供上述电子信息的提供将会比较困难。

[2]货物将批量运至中国保税区后再发送给下达订单的消费者。

[3]货物将从海外直接寄送至通过与海关联网的交易平台订货的消费者。所有的订单、产品和支付信息将传送至中国海关网上系统,从而允许更为便利的申报和监管程序。

[4]该变化的具体细节请参见另一篇文章,链接http://www.chinalawinsight.com/2016/04/articles/corporate/new-challenges-in-china-cross-border-e-commerce/

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